C’è un ufficio, a Palazzo San Macuto, nel cuore di Roma, il cui compito è vigilare sulla credibilità dei numeri con cui il Governo disegna il futuro economico del paese. L’Ufficio parlamentare di bilancio (UPB) è un organismo indipendente, istituito nel 2014 in attuazione del principio costituzionale del pareggio di bilancio: valida le previsioni macroeconomiche del governo, analizza la sostenibilità del debito, esamina la coerenza delle manovre finanziarie. Un guardiano dei conti, si direbbe. Eppure, da qualche tempo, quel guardiano ha cominciato a guardare anche il cielo.
Nel Rapporto sulla politica di bilancio 2025, presentato al Senato lo scorso giugno, l’UPB ha inserito un riquadro dedicato ai rischi del cambiamento climatico sulla finanza pubblica. I numeri che ne emergono sono netti: se il mondo raggiungesse la neutralità carbonica entro metà secolo, l’impatto annuale medio degli eventi estremi sui conti italiani sarebbe di 0,9 punti percentuali di PIL. Se invece non si facesse nulla, e le emissioni continuassero al ritmo attuale, il costo salirebbe a 5,1 punti percentuali. La differenza tra i due scenari è colossale: equivale a decine di miliardi di euro l’anno.
A guidare questo lavoro è Lilia Cavallari, professoressa ordinaria di economia all’Università Roma Tre e presidente dell’UPB dal 2023, oggi anche alla guida dell’EU IFIs Network, la rete delle istituzioni fiscali indipendenti europee. Di recente, al convegno promosso da ASviS e dal think tank Ecco a Montecitorio, ha illustrato con chiarezza il nesso ormai ineludibile tra crisi climatica e tenuta dei conti pubblici. L’abbiamo incontrata per approfondire il ragionamento.
L’UPB è tradizionalmente l’istituzione che vigila sui conti pubblici. Portare il clima dentro quella prospettiva è ancora una scelta non scontata. Come è maturata internamente questa consapevolezza?
Un po’ è stata la spinta delle nuove regole europee, che hanno allungato l’orizzonte della programmazione di bilancio al medio termine. Quando si allunga lo sguardo, considerare la transizione energetica e il clima diventa inevitabile. Ma c’è anche una consapevolezza più profonda: siamo in una fase in cui ci sono ancora diverse strade possibili, e quindi è bene sapere dove si va. Il percorso è cominciato dal confronto con le altre istituzioni fiscali indipendenti europee. Alcuni paesi − il Regno Unito con l’Office for Budget Responsibility, l’Irlanda, il Portogallo − erano già più avanti di noi nell’uso degli strumenti per calcolare e contabilizzare i rischi climatici. Noi abbiamo cominciato a seguire le best practice. Dall’anno scorso utilizziamo un modello sviluppato dall’OCSE proprio per le istituzioni fiscali indipendenti, che permette di mettere insieme informazioni molto multidisciplinari: dal mondo ingegneristico, dalla meteorologia e naturalmente dall’economia. La calibrazione di quello strumento sull’economia italiana è tutt’altro che banale, è un esercizio molto complesso su cui stiamo lavorando da un anno. E nel frattempo, lo scorso gennaio, abbiamo ospitato a Roma un workshop dell’OCSE dedicato proprio a questi strumenti.
Le vostre simulazioni usano scenari al 2050. Ma il bilancio pubblico vive di cicli triennali. Come si colma questo disallineamento temporale?
È vero, il bilancio pubblico ragiona nel breve periodo. Ma il 2050 non è più così lontano: mancano venticinque anni. E, se pensiamo al 2030, gli obiettivi europei di riduzione delle emissioni sono a meno di quattro anni. Le scadenze che una volta sembravano remote adesso incombono. Le nuove regole europee, peraltro, ci aiutano: avendo spostato l’orizzonte di programmazione sul medio termine, c’è naturalmente una maggiore attenzione anche agli effetti dei cambiamenti climatici. C’è un articolo della nuova direttiva, il 9, che dice esplicitamente che nella programmazione di bilancio di medio termine occorre considerare i rischi macrofiscali legati ai cambiamenti climatici. E un altro, il 14, che chiede di fornire, ove possibile, informazioni sulle passività contingenti legate al clima. Il quadro normativo europeo, insomma, sta accompagnando questo spostamento di prospettiva.
Il divario tra 5,1 e 0,9 punti di PIL è enorme. Su quali basi metodologiche poggiano queste stime? E quanta incertezza c’è incorporata?
I numeri vengono dal modello integrato clima-economia che sto menzionando, e rappresentano l’impatto sul bilancio pubblico di due scenari. Il primo è quello della decarbonizzazione: tutti i paesi raggiungono gli obiettivi, la temperatura media resta entro un grado e mezzo. Il secondo è lo scenario in cui non si conseguono gli obiettivi e si va verso un incremento superiore ai tre gradi. Il modello consente di capire tutte le implicazioni che questi due scenari hanno sulle entrate, sulle spese, e indirettamente sul PIL, che a sua volta incide sul gettito. Oggi il costo medio annuale per eventi estremi è di 0,2 punti percentuali di PIL, estrapolando i dati degli ultimi vent’anni. Nello scenario di decarbonizzazione sale a 0,9. Nello scenario di inazione raggiunge 5,1. Il volàno della differenza tra i due scenari è la frequenza e l’intensità degli eventi meteorologici estremi. Con tre gradi di riscaldamento la frequenza aumenta in maniera più che doppia e l’intensità cresce in modo più che lineare. È lì che si gioca il grosso degli effetti. Ma devo aggiungere una cosa importante: questi numeri sono molto probabilmente sottostimati. Non tengono conto di una serie di fattori che pure incidono sulla finanza pubblica, dalla sicurezza energetica alle migrazioni. E soprattutto non considerano i cosiddetti tipping point, quei punti in cui, superata una certa soglia, i fenomeni si sviluppano in maniera non lineare. I nostri modelli stimano il tutto come se il mondo fosse lineare, come se ci fosse un dato aumento del livello delle acque, una certa velocità di fusione dei ghiacciai e così via. In realtà questi fenomeni non sono affatto lineari: si superano certe soglie e si generano effetti moltiplicativi. I tipping point interagiscono gli uni con gli altri, e questo produce un’amplificazione che il modello, per sua natura, non cattura.
Lei ha detto che nel medio periodo l’impatto sul deficit è simile nei due scenari, ma cambia la composizione della spesa. Può entrare nello specifico?
Nello scenario in cui si raggiungono gli obiettivi di decarbonizzazione, si fa una serie di interventi: ad esempio, incentivi per l’elettrificazione, per l’efficientamento energetico, minor consumo di combustibili fossili, maggior consumo di elettricità. Per il bilancio pubblico questo significa più spese per i sussidi, meno gettito fiscale se si usano crediti d’imposta per gli incentivi. D’altro canto, l’elettrificazione comporta un maggior consumo di energia elettrica con un minor costo dell’energia, perché si usano più fonti rinnovabili. Viceversa, nello scenario in cui non si fa nulla, ci sarà un maggior consumo di fossili e quindi maggiori introiti per le accise sulla benzina e sul diesel. Il saldo nel medio termine è alla fine simile, ma la composizione è molto diversa. Ed è una scelta politica.
Un po’ come la pillola blu e la pillola rossa di Matrix: quale scegliamo?
Sì, in un certo senso sì. Dove vogliamo andare dipende dall’impostazione della politica di bilancio. Nello scenario virtuoso si investe in incentivi per l’elettrificazione del parco auto, per l’efficientamento degli edifici. Ha dei costi per il bilancio, ma anche dei benefici, perché si consuma più elettricità e meno fossili, e questo produce un beneficio in termini di prezzo dell’energia. Si rinuncia al gettito fiscale del combustibile fossile, ma si guadagna su un altro fronte.
L’Italia ha un debito pubblico tra i più alti d’Europa. Questo rende il paese strutturalmente più vulnerabile agli shock climatici?
Un debito pubblico elevato riduce sicuramente gli spazi di manovra, e quindi espone a una vulnerabilità a fronte di qualunque tipo di shock, di qualunque tipo di emergenza. Questo è vero per il clima, ma è vero per tanti altri possibili shock: una guerra, la sicurezza energetica, le spese per la difesa, la transizione tecnologica. Il debito elevato è una zavorra che limita lo spazio di reazione. Non c’è una vulnerabilità specifica per il clima legata al debito: è una fragilità finanziaria generale. Però il dato di contesto è rilevante: come ha evidenziato il nostro rapporto, i paesi del Mediterraneo sono i più colpiti dal cambiamento climatico e sono anche quelli con minori capacità di adattamento per via di spazi fiscali ridotti.
Cosa manca ancora agli strumenti della finanza pubblica italiana per incorporare davvero il rischio climatico?
Nelle nuove regole europee c’è una maggiore attenzione rispetto al passato. Ma non esiste oggi in Europa una metodologia consolidata e comune per contabilizzare queste passività e questi rischi. In assenza di una metodologia comune, l’approccio dei diversi paesi membri è eterogeneo: c’è chi apposta fondi in bilancio, c’è chi specifica le passività contingenti. Credo che in Italia si stia aspettando una metodologia più consolidata. Da quello che so, la Commissione europea sta pensando a un metodo per inserire i cambiamenti climatici nell’analisi di sostenibilità del debito, così come già oggi si considera la transizione demografica e i costi dell’invecchiamento della popolazione. Però questa metodologia ancora non è disponibile. Quello che mi piacerebbe fare, e che è un po’ il nostro prossimo orizzonte di lavoro, è quantificare in concreto il costo del mancato adattamento. Se si investe per rendere resiliente un territorio, ad esempio, c’è una spesa certa, ma se non si investe e quel territorio rimane vulnerabile, il danno può essere molto più alto. Forse è quel delta, quella differenza concreta, che può aiutare il decisore politico a intervenire.
Come farebbe un buon padre di famiglia con il bilancio domestico.
Esatto: prevenire costa meno che riparare.
Il PNRR aveva una quota clima significativa. Con i suoi limiti attuativi, cosa ci insegna su come pianificare la spesa climatica pubblica?
Credo che il PNRR abbia un’eredità positiva sul metodo: una programmazione basata su obiettivi qualitativi e quantitativi, e non solo su obiettivi di spesa. Questo è un buon lascito. Ma quello che è fondamentale, per gli interventi sia di mitigazione sia di adattamento, è innanzitutto conoscere: conoscere i fabbisogni dei territori, delle fasce di popolazione, che sono diversamente esposte ai rischi dei cambiamenti climatici in base alla geografia e all’età. Il primo passo è conoscere, il secondo è valutare l’impatto degli interventi già realizzati per calibrare meglio quelli futuri. E il terzo è programmare per obiettivi, non per spesa. I nostri prossimi passi saranno in questa direzione: scendere in verticale su singoli settori. Il trasporto e il parco automobilistico, per esempio: capire le caratteristiche socioeconomiche dei proprietari, le abitudini, per poter disegnare incentivi mirati, che vadano a chi non farebbe quel passaggio all’elettrico senza un sostegno, e non a chi lo farebbe comunque. Lo stesso vale per l’efficientamento energetico degli edifici. L’obiettivo è ottenere il massimo risultato con il minor sforzo di risorse.
In copertina: Lilia Cavallari