L'approvazione definitiva da parte del Senato del disegno di legge sulla delega al Governo in materia di energia nucleare sostenibile riapre in Italia una questione che sembrava appartenere alla storia industriale ed energetica della Prima Repubblica. Il 23 settembre 2026 Palazzo Madama ha approvato il provvedimento con 81 voti favorevoli, 51 contrari e 7 astensioni. Il testo, già approvato dalla Camera, delega il Governo a adottare entro dodici mesi uno o più decreti legislativi per costruire un quadro normativo organico sull'intero ciclo di vita dell'energia nucleare.
La vera novità, tuttavia, non è soltanto il ritorno della parola "nucleare" nella legislazione italiana. È il tentativo di ricostruire, dopo decenni di stratificazioni, abrogazioni e norme transitorie, un sistema regolatorio complessivo che possa disciplinare la produzione di energia, la localizzazione e autorizzazione degli impianti, il combustibile, i rifiuti radioattivi, il decommissioning, la sicurezza e le competenze delle autorità pubbliche. Ed è proprio qui che occorre fare chiarezza sul passato.
Il referendum del 1987 non chiedeva: "Volete il nucleare?" Questa è probabilmente la prima semplificazione da correggere. Nel novembre 1987 gli italiani non furono chiamati a rispondere direttamente alla domanda "volete o non volete le centrali nucleari?". I referendum era costituito da tre quesiti abrogativi, relativi a specifiche disposizioni legislative che riguardavano il funzionamento del sistema nucleare italiano.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 25 del 1987, descrisse con precisione l'oggetto dei tre quesiti. Il primo riguardava le norme relative ai contributi a comuni e regioni sedi di centrali elettriche alimentate con combustibili diversi dagli idrocarburi; il secondo interveniva sulla procedura di localizzazione delle centrali elettronucleari, eliminando la possibilità per il CIPE di individuare direttamente le aree nel caso in cui la procedura ordinaria non si fosse perfezionata; il terzo riguardava la facoltà dell'ENEL di costituire società o assumere partecipazioni con soggetti stranieri per realizzare o gestire impianti elettronucleari.
Gli stessi dati ufficiali del Senato classificano infatti i tre referendum del 1987 come: localizzazione delle centrali nucleari; contributi agli enti locali per gli impianti di produzione di energia elettrica; partecipazione dell'ENEL a impianti nucleari all'estero.
Il risultato fu nettissimo: circa l'80% dei votanti si espresse per l'abrogazione nei tre quesiti. Ma un referendum abrogativo produce i suoi effetti sulle norme oggetto del quesito. Non è, per sua natura, una consultazione legislativa attraverso la quale il corpo elettorale approva una nuova disciplina alternativa. Questo non significa affatto che il referendum del 1987 fosse irrilevante per il futuro del nucleare. Al contrario. La sua conseguenza politica fu enorme.
Dopo il referendum, il legislatore intervenne sulla politica energetica e il Governo assunse la decisione di interrompere lo sviluppo del programma nucleare italiano. Il decreto-legge n. 522 del 1988, poi convertito nella legge n. 42 del 1989, diede seguito alla scelta politica di non proseguire nello sviluppo energetico attraverso la costruzione e il potenziamento di centrali elettronucleari; nel frattempo furono sospesi i lavori della centrale di Montalto di Castro.
È quindi corretto dire che il referendum del 1987 contribuì alla fine del programma nucleare italiano di allora. È invece meno corretto trasformare quel passaggio nella formula secondo cui "nel 1987 gli italiani votarono per vietare il nucleare in Italia". Le due cose non sono giuridicamente equivalenti. Il referendum intervenne su precise norme. La successiva scelta di abbandonare il nucleare fu il risultato dell'interazione tra voto popolare, decisioni politiche, interventi legislativi e mutamento della strategia energetica nazionale. Questa distinzione è fondamentale per comprendere la situazione odierna.
Il referendum abrogativo previsto dall'articolo 75 della Costituzione consente al corpo elettorale di eliminare una disposizione legislativa. Ma non introduce automaticamente nella Costituzione un divieto eterno di approvare, in futuro, una disciplina diversa. Questo non significa che il legislatore possa ignorare il significato politico di un referendum. Significa una cosa più precisa: l'effetto giuridico dell'abrogazione deve essere distinto dall'interpretazione politica dell'esito referendario.
Il punto, quindi, non è sostenere che il referendum "non conti". Conta eccome. Ma occorre capire che cosa abbia giuridicamente abrogato e che cosa, invece, abbia rappresentato come indirizzo politico. Ed è qui che il nuovo provvedimento assume una portata molto più ampia rispetto alla semplice "riapertura" del nucleare.
Il ddl n. 1924 non contiene semplicemente una norma del tipo "si possono costruire centrali nucleari". Delega invece il Governo a costruire una disciplina organica dell'intero ciclo di vita dell'energia nucleare, anche attraverso una possibile codificazione della materia. Il termine previsto è di dodici mesi dall'entrata in vigore della legge.
Il legislatore individua diversi tasselli. Il primo elemento è un Programma nazionale per lo sviluppo dell'energia nucleare sostenibile e della fusione, destinato a definire gli obiettivi di inserimento di queste tecnologie nel mix energetico italiano. Il secondo pilastro riguarda la sperimentazione, la localizzazione, la costruzione, l'installazione e l'esercizio degli impianti, fino alla loro disattivazione.
Il nuovo quadro dovrà quindi stabilire una vera filiera autorizzativa. Il testo approvato contiene proprio un'attenzione alla riorganizzazione delle competenze e delle funzioni e, durante l'iter parlamentare, è stata posta particolare attenzione anche all'Ispettorato nazionale per la sicurezza nucleare e la radioprotezione, ISIN. Un ordine del giorno approvato impegna inoltre il Governo a garantire, nei procedimenti relativi ai nuovi impianti, forme di consultazione del pubblico e dei cittadini dei territori interessati.
Il punto più delicato potrebbe non essere nemmeno tecnologico ma territoriale. Una politica nucleare richiede infatti una procedura per la localizzazione degli impianti che tenga insieme sicurezza, caratteristiche geologiche e sismiche, disponibilità di acqua e infrastrutture, collegamenti alla rete elettrica, tutela ambientale, accettabilità sociale etc. È proprio su questo terreno che il referendum del 1987 conserva una particolare rilevanza storica.
Uno dei tre quesiti interveniva infatti sul meccanismo di localizzazione delle centrali, eliminando la possibilità che il CIPE individuasse determinate aree quando la procedura ordinaria non si fosse perfezionata. La Corte costituzionale lo descrisse esplicitamente nella sentenza n. 25 del 1987. Il nuovo quadro regolamentare dovrà quindi fare qualcosa di molto diverso dal semplice ripristino della legislazione precedente. Dovrà costruire una procedura nuova, coerente con l'attuale ordinamento costituzionale, europeo e amministrativo.
La sicurezza deve stare fuori dalla politica energetica. Questo è probabilmente il principio regolatorio più importante. Chi promuove una tecnologia energetica non dovrebbe essere lo stesso soggetto che decide se quella tecnologia è sicura. Il Governo e il legislatore possono decidere che il nucleare faccia parte del mix energetico nazionale. Ma la valutazione sulla sicurezza di un reattore deve essere affidata a un'autorità tecnica indipendente, sulla base di standard verificabili.
C'è poi un altro equivoco da superare. La vita di un impianto nucleare non coincide con la sua produzione elettrica. Comincia molto prima e finisce molto dopo. Il DDL comprende infatti la disciplina della disattivazione e dello smantellamento degli impianti esistenti, la gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito e anche la possibilità di disciplinare impianti di fabbricazione e riprocessamento del combustibile, oltre alle strutture di stoccaggio temporaneo e di smaltimento definitivo. Questo è un punto decisivo anche perché l'Italia deve ancora completare il proprio sistema nazionale per la gestione dei rifiuti radioattivi. In altre parole, la politica nucleare del futuro dovrà essere credibile anche sul passato.
Prima ancora di costruire nuovi reattori occorre infatti completare il percorso di messa in sicurezza e gestione del materiale derivante dagli impianti del vecchio programma nucleare. Ricostruire una legislazione sul nucleare non significa "annullare" il referendum del 1987. Il referendum ha prodotto i suoi effetti sulle norme sottoposte ad abrogazione e ha contribuito a determinare una precisa stagione politica ed energetica. Ma una democrazia costituzionale non funziona come un sistema nel quale una consultazione referendaria rende immutabile per sempre una determinata politica legislativa.
Se il Parlamento oggi intende adottare una disciplina diversa, deve farlo attraverso una nuova legge e nel rispetto della Costituzione, del diritto europeo e degli obblighi internazionali. La vera prova, quindi, arriverà con i decreti legislativi che dovranno trasformare la delega in regole concrete. Sarà lì che si vedrà se il nuovo sistema sarà capace di rispondere alle domande fondamentali: chi decide dove costruire, chi autorizza, chi controlla, chi paga, chi gestisce i rifiuti e chi garantisce la sicurezza per tutta la durata del ciclo nucleare. Ed è proprio su queste domande, molto più che sulla contrapposizione ideologica tra "nuclearisti" e "antinuclearisti", che si giocherà la partita normativa dei prossimi anni.
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In copertina: il Centro Ricerche ENEA del Brasimone per lo studio e lo sviluppo della ricerca sulla fissione nucleare di quarta generazione e sulla fusione nucleare, foto di Roberto Brancolini, Agenzia IPA