Quando l’ambasciatore cileno Julio Cordano è stato eletto nuovo presidente del Comitato intergovernativo di negoziazione (INC) incaricato di elaborare un trattato internazionale sulla plastica, il 7 febbraio scorso a Ginevra, la società civile lo ha esortato a “ristabilire la fiducia [nei negoziati] ripristinando la trasparenza, promuovendo la neutralità, consentendo un processo decisionale efficace e garantendo alla società civile un accesso e una rappresentanza adeguati nei colloqui”.
Cinque mesi dopo, durante i quali sono stati organizzati una serie di incontri informali in formato ristretto, e al termine del primo incontro in presenza (ma a porte chiuse) di tutti i capi delegazione (HoD) tenutosi tra il 30 giugno e il 3 luglio a Nairobi, permangono diversi dubbi sulla struttura del processo.
La bassa ambizione preoccupa i paesi del Pacifico
"Prima dell'incontro, abbiamo diffuso un comunicato stampa in cui esprimevamo la nostra preoccupazione per la struttura proposta, che metteva in secondo piano questioni chiave come la produzione e le sostanze chimiche problematiche", ha dichiarato a Materia Rinnovabile David Azoulay, direttore del programma di salute ambientale presso il Center for International Environmental Law.
"La Risoluzione 5/14 dell'UNEA ha conferito a questo Comitato il mandato di coprire l'intero ciclo di vita della plastica, e il ciclo di vita inizia con la produzione, non con la discarica”, ci spiega da Nairobi Sivaendra Michael, segretario permanente del Ministero dell'ambiente e dei cambiamenti climatici del governo delle Fiji. “Per i piccoli stati insulari in via di sviluppo del Pacifico, le misure globali vincolanti sui polimeri plastici primari e sulle sostanze chimiche e i prodotti problematici non sono richieste massimaliste; sono il minimo richiesto dal mandato e dalle prove, insieme a disposizioni serie sull'inquinamento da plastica già accumulato nei nostri oceani. La nostra preoccupazione, arrivando a Nairobi, non è mai stata che queste questioni venissero respinte categoricamente, ma che venissero tacitamente accantonate: e anche l'omissione è una decisione. Ci siamo adoperati affinché rimanessero saldamente sul tavolo e ci aspettiamo che il documento di riferimento che seguirà questo incontro rifletta le proposte sostenute da un'ampia maggioranza dei membri. Il Pacifico rimane flessibile sulla sequenza e sul sostegno degli obblighi – attraverso finanziamenti, tecnologia e una transizione equa – ma non sulla loro esistenza. Un trattato senza di essi è un accordo sui rifiuti, e i grandi stati oceanici non sono venuti a Nairobi per negoziare un accordo sui rifiuti.”
Fin dall’inizio dei negoziati sono emersi tre gruppi di paesi: quelli ad alta ambizione, allineati con le evidenze scientifiche, che chiedono norme globali vincolanti; quelli a bassa ambizione, nella maggior parte stati petrolchimici, preoccupati dalle conseguenze di un trattato che includa limiti alla sovrapproduzione e restrizioni per le sostanze chimiche pericolose; un “gruppo di mezzo” di paesi indecisi. Le differenze di interessi hanno fatto sì che, nonostante l’obiettivo iniziale fosse quello di concludere un accordo entro il 2024, al momento non ci sia ancora una bozza condivisa di testo.
La quinta sessione prorogata del comitato intergovernativo di negoziazione (INC-5.2) si era chiusa bruscamente e senza accordo a Ginevra nell’agosto 2025 ed era poi stata seguita dalle dimissioni del presidente precedente, Louis Vayas Valdivieso. Cordano è stato eletto con l’obiettivo di preparare i lavori per INC-5.4 che dovrebbe tenersi a inizio 2027 e con l’obiettivo di chiudere un accordo.
“Siamo molto preoccupati dal fatto che il nuovo presidente sembri puntare al minimo comune denominatore, proponendo una struttura di trattato che ricalca quella dell'UNFCCC [un accordo di tipo "dal basso verso l'alto", senza regolamenti vincolanti a livello globale e senza un limite alla produzione, nda]. Ciò si tradurrebbe in un trattato molto debole che condannerebbe il crescente inquinamento da plastica per i decenni a venire”, ha aggiunto Azoulay.
Visibilità sproporzionata agli stati meno ambiziosi e roadmap incerta
Azoulay mette in discussione anche lo stesso iter, in cui "gran parte del lavoro si svolge in piccoli incontri a porte chiuse, escludendo la società civile e i titolari dei diritti, con una trasparenza molto limitata" e in cui "un piccolo numero di produttori di petrolio controlla il processo".
Della stessa opinione è la Francia che, in una nota letta al Consiglio UE con i ministri dell'ambiente il 24 giugno, ha avvertito che la serie di incontri informali in formato ristretto organizzati dall'inizio dell'anno "ha dato una visibilità sproporzionata agli stati meno ambiziosi". Affrontando "il ciclo di vita della plastica attraverso una lente restrittiva", questi incontri hanno creato "un effetto di amplificazione dannoso per il raggiungimento di uno strumento ambizioso e operativo, come richiesto [invece] dall'Appello di Nizza firmato da 98 paesi". Si corre quindi il rischio che "si raggiungano accordi parziali sulle questioni con il più ampio consenso, mentre non si compiono progressi sulle questioni più complesse".
Un altro problema è quello di una roadmap dei lavori incerta. I documenti preparatori per l’incontro di Nairobi sono stati resi pubblici solo pochi giorni prima dell’inizio dell’incontro: il 16 giugno per l’agenda dei lavori con la divisione in cluster tematici e la lista dei temi da affrontare, il 23 giugno per il documento con le questioni guida per la discussione. Una “condizione non ideale poiché non lasciava abbastanza tempo per studiare i documenti”, ha commentato a Materia Rinnovabile un osservatore. Anche la data in cui il presidente renderà noto il documento di riferimento, ovvero una sintesi delle discussioni avute a Nairobi, non è ancora nota ufficialmente.
“Nessuna delle questioni spinose è magicamente scomparsa”
A maggio, Cordano ha nominato Alex Godoy-Faúndez consigliere scientifico del team del presidente del Comitato negoziale intergovernativo (INC) sull'inquinamento da plastica. Godoy-Faúndez è professore associato presso l'Universidad del Desarrollo, un'università privata fondata a Concéption, in Cile, nel 1990, in cui ricopre anche il ruolo di direttore del Centro di ricerca sulla sostenibilità e gestione strategica delle risorse presso la Facoltà di ingegneria e di responsabile del Consiglio per la ricerca e la tecnologia sulla conversione dei rifiuti in energia (WtERT).
“Non lo conosco e ovviamente non ho nulla contro di lui personalmente”, ci spiega David Azoulay. “Il problema che riscontriamo è che non ha pubblicato articoli su riviste scientifiche specializzate in materia di plastica e non può essere considerato un esperto del settore. Ciò è potenzialmente problematico perché potrebbe avere un pregiudizio a favore dell'incenerimento, e questo può rappresentare un ostacolo.”
Sin dall’inizio delle negoziazioni, il gruppo dei paesi ambiziosi promuove un trattato che includa l’intero ciclo di vita della plastica, e in particolare con norme vincolanti upstream per regolare la produzione. Il gruppo dei paesi con bassa ambizione promuove invece un trattato che si concentri sulla gestione dei rifiuti, cioè solo con disposizioni downstream nel ciclo di vita della plastica.
“L’inquinamento da plastica deriva dall’intero ciclo di vita della plastica e i suoi impatti sono ampi e complessi, influenzando il sistema climatico, la salute umana, gli ecosistemi e le numerose economie che dipendono da essi”, ci spiega una fonte che preferisce rimanere anonima. “La mancata inclusione di misure sulla sovrapproduzione o sulle sostanze chimiche pericolose non farà scomparire queste sfide. Al contrario, gli impatti dannosi e i costi per affrontarli non potranno che aumentare. [L’incontro di Nairobi] è stato un passo importante per iniziare un nuovo impegno, ma nessuna delle questioni più spinose è magicamente scomparsa.”
Limitazioni alla partecipazione della società civile
Tramite lettere formali scritte al presidente e al Bureau dell’INC, la Global Alliance for Incinerator Alternatives (GAIA), l’International Pollutants Elimination Network (IPEN) e l’International Indigenous People’s Forum on Plastics (IIPFP) hanno evidenziato la mancanza di trasparenza e di concrete opportunità di partecipazione da parte degli osservatori sia negli incontri informali e nel piccolo comitato tra il presidente e i delegati che si sono svolti negli ultimi mesi, sia nei webinar con gli osservatori. In questi ultimi, i partecipanti potevano vedere e interagire solo con Cordano, senza sapere chi fossero gli altri partecipanti né quali fossero le loro opinioni sui temi trattati.
GAIA, IPEN e IIPFP hanno chiesto, tra altre cose: la pubblicazione regolare dei resoconti delle riunioni dei capi delegazione; la trasmissione in diretta streaming delle riunioni dei capi delegazione per gli osservatori accreditati presso l’INC; la garanzia di un accesso tempestivo a tutti i documenti di lavoro pertinenti e la garanzia che eventuali riunioni intersessionali in presenza siano aperte agli osservatori, così come nel caso della prossima riunione dei capi di delegazione (HOD), che si terrà dal 27 al 30 settembre a Bangkok, in Thailandia.
"Dall'inizio dei negoziati [nel 2022, nda] la Scientists’ Coalition for an Effective Plastics Treaty ha avuto incontri bilaterali con circa 70 paesi diversi, alcuni dei quali in più occasioni. Osserviamo sempre le regole di Chatham House, non condividiamo mai con chi parliamo", ha detto a Materia Rinnovabile Richard Thompson, professore di biologia marina e fondatore dell'International Marine Litter Research Unit presso l'Università di Plymouth. Thompson è uno dei co-coordinatori della Scientists’s Coalition, una rete internazionale di esperti scientifici e tecnici diversificati e indipendenti che cercano di contribuire ai negoziati condividendo le proprie conoscenze scientifiche con decisori politici e con il pubblico coinvolto.
"Durante gli ultimi sei mesi, le opportunità per negoziatori e scienziati di incontrarsi faccia a faccia sono diminuite notevolmente”, aggiunge Thompson. “Abbiamo chiesto se potessimo partecipare a margine del recente incontro degli HoD a Nairobi, ma la nostra richiesta è stata respinta. Ci auguriamo che l'UNEP e il presidente trovino i mezzi per facilitare le interazioni faccia a faccia tra negoziatori e osservatori a margine dell'incontro degli HoD a Bangkok. A mio avviso, prove scientifiche accurate e robuste aiuteranno i membri a riunirsi e trovare un terreno comune. Noi [la Scientists’ Coalition, nda] siamo disponibili a parlare con qualsiasi paese in merito alle esigenze di prove e possiamo organizzare riunioni virtuali, in qualsiasi fuso orario e in diverse lingue, ma le discussioni faccia a faccia a margine dei negoziati sono generalmente più produttive", afferma il ricercatore, indicando anche il sito web della Scientists’ Coalition in cui sono disponibili sintesi politiche e sintesi scientifiche in inglese, francese e spagnolo.
"La scienza non è mai stata un ostacolo in questo processo”, ci spiega ancora Sivendra Michael. “Le prove sull'inquinamento da plastica sono solide, convergenti e sempre più urgenti, e i ricercatori indipendenti, tra cui la Scientists' Coalition for an Effective Plastics Treaty, hanno messo a disposizione delle delegazioni, in ogni sessione, dati scientifici pronti per essere utilizzati a fini politici. Gli ostacoli sono di natura strutturale. Molte delegazioni del Pacifico sono composte da due o tre persone che si occupano di filoni di lavoro paralleli, mentre nelle sessioni recenti i lobbisti dell'industria di combustibili fossili e chimica erano più numerosi degli scienziati indipendenti presenti. L'accesso alle informazioni non equivale alla capacità di assimilarle e utilizzarle sotto pressione negoziale. Per questo motivo, i piccoli stati insulari in via di sviluppo del Pacifico hanno costantemente chiesto che la scienza indipendente venga istituzionalizzata all'interno dello strumento stesso, attraverso una solida interfaccia scienza-politica con rigorose garanzie contro i conflitti di interesse, e che le prove, compresi i sistemi di conoscenza indigeni e tradizionali delle comunità che convivono quotidianamente con questo inquinamento, rimangano al centro del dibattito, soprattutto quando il processo si sposta in contesti più informali."
L’inquinamento da plastica può essere ridotto anche senza un accordo globale
Una fonte anonima vicina ai negoziati ha riferito a Materia Rinnovabile che a seguito dell’incontro di Nairobi “circolano diverse nuove idee e l’ambizione è ancora all’orizzonte”, ma non ha risposto alla domanda se durante l’incontro i delegati abbiano discusso di possibili percorsi alternativi all’INC.
Lo studio Bending the curve realizzato da Eunomia per conto dell’Environmental Investigation Agency (EIA) mostra che l’inquinamento da plastica può essere ridotto significativamente anche senza un accordo universale. L’EIA ha elaborato quattro scenari per il periodo dal 2025 al 2040, che riflettono configurazioni politiche realistiche che potrebbero emergere dai negoziati, sia sotto forma di meccanismi di flessibilità integrati nell’architettura del trattato per consentire ai paesi più ambiziosi di procedere, sia sotto forma di accordi di cooperazione alternativi, come ad esempio una “coalizione dei volenterosi”, qualora i negoziati non riuscissero a raggiungere un accordo.
In uno scenario di business as usual, la produzione globale di plastica raggiunge i 766 milioni di tonnellate entro il 2040, e con essa aumentano i rifiuti dispersi nell’ambiente e le emissioni di gas serra. Ma un’azione coordinata da parte dei paesi ad alta ambizione riduce la produzione del 16-18% al di sotto di questo valore di riferimento; l’aggiunta della Cina porterebbe la riduzione al 38% e, se si unissero anche i “paesi di mezzo” ancora indecisi, la produzione potrebbe scendere di circa il 45%, attestandosi a circa 420 milioni di tonnellate al 2040. In quest’ultimo scenario, i rifiuti di plastica gestiti in modo inadeguato diminuirebbero di oltre la metà e le emissioni cumulative di oltre dieci gigatonnellate di CO₂.
Anche per questo, l’EIA consiglia ai governi di esplorare percorsi alternativi all’INC, quali accordi plurilaterali o protocolli nell’ambito di accordi multilaterali esistenti in materia ambientale (come la Convenzione di Basilea) al fine di ovviare all’eventualità che non si raggiunga un risultato ambizioso nell’ambito dell’INC.
In copertina: l’ultimo giorno di lavori a Nairobi, 3 luglio, foto di © Ahmed Nayim Yussuf/ UNEP