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La rinnovata apertura dell’UE ai crediti di carbonio internazionali è passata, nell’arco di quattro mesi, dal principio allo strumento operativo. Il Regolamento (UE) 2026/667, che a marzo ha modificato la Legge europea sul clima, ha stabilito che, dal 2036, crediti internazionali di alta qualità ai sensi dell’Articolo 6 dell’Accordo di Parigi potranno fornire “un contributo adeguato” all’obiettivo per il 2040, “pari al massimo al 5% delle emissioni nette dell’Unione nel 1990”, corrispondente a una riduzione interna dell’85%.
Prevede inoltre che origine, criteri di qualità e condizioni di acquisizione e utilizzo siano disciplinati dal diritto dell’Unione. La proposta di revisione dell’ETS presentata dalla Commissione il 17 luglio può essere considerata il primo atto di tale disciplina. La cifra al centro della proposta, 260 milioni di tonnellate, è stata interpretata in diversi modi, e la formulazione stessa della proposta lascia spazio ad alcune ambiguità.
Il proposto Articolo 9b della direttiva 2003/87/CE non reintroduce i crediti internazionali come unità di conformità, come avveniva per le unità di Kyoto tra il 2008 e il 2020: gli operatori continuerebbero a restituire esclusivamente quote EU. Fino a 260 milioni di quote verrebbero invece accantonate dalla quantità complessiva dell’Unione e messe all’asta dalla Commissione; i proventi, qualificati come entrate esterne con destinazione vincolata, finanzierebbero una Facility, che dovrà essere istituita dal futuro atto sui crediti internazionali e non dalla direttiva stessa. La Facility sarebbe autorizzata ad acquistare fino a 260 milioni di crediti “di alta qualità e ad alta integrità”, destinati a contribuire all’ambizione dei settori ETS tra il 2036 e il 2040.
L’effetto ambientale passa attraverso il tetto complessivo: per il periodo 2036-2040 il fattore di riduzione lineare (LRF) è fissato all’1,7%, anziché al 2,7% che deriverebbe da una traiettoria interamente domestica. La relazione afferma che il fattore più basso “tiene conto del possibile acquisto di 260 milioni di crediti internazionali” e che le quote accantonate finanziano “la quantità di crediti internazionali (260 Mt) corrispondente all’ambizione di riduzione dell’ETS europeo”.
Entro il 31 gennaio 2033 la Commissione dovrà riferire sullo sviluppo di un mercato ad alta integrità, compresi l’offerta, la solidità dei sistemi contabili e il rischio di disincentivare le attività di mitigazione. Se la valutazione sarà negativa, il fattore di riduzione tornerà al 2,7% e le quote non utilizzate saranno reindirizzate alla Banca per la decarbonizzazione industriale. Inoltre, un progetto pilota per il 2031-2035, previsto dalla Legge sul clima, “potrà essere preso in considerazione”, senza tuttavia essere specificato.
Il rapporto tra questo volume e il tetto fissato dalla Legge sul clima è il punto in cui la proposta appare meno chiara e richiede di prestare attenzione tanto ai testi quanto alle unità di misura. La relazione presenta i crediti come uno strumento che “riduce la necessità di abbattimento delle emissioni interne fino a 5 punti percentuali nel 2040”, con un LRF ridotto “in linea con il conseguimento di un’ambizione di riduzione dell’85% delle emissioni interne dell’UE entro il 2040”.
Se letta in modo isolato, questa suggerisce che i 260 Mt colmino l’intero divario tra l’85% e il 90%. Lo stesso memorandum, tuttavia, descrive l’accantonamento come corrispondente “all’ambizione di riduzione dell’ETS europeo”. L’articolo 9b fa inoltre derivare il volume dalla quantità di crediti internazionali prevista dalla Legge sul clima modificata, mentre la presentazione della Commissione al Gruppo di lavoro del Consiglio sull’ambiente del 20 luglio definisce il fattore dell’1,7% “in linea con una quota fino al 2% di crediti internazionali di alta qualità e ad alta integrità a partire dal 2036”. 2% di cosa, però, non viene specificato in nessuno dei due testi.
L’aritmetica consente comunque di escludere le interpretazioni che non tornano. Il 5% è calcolato sulle emissioni nette annue nel 1990, comprese indicativamente tra 230 e 245 MtCO₂e l’anno a seconda della base dell’inventario utilizzato. Se fosse utilizzato integralmente nel periodo 2036-2040, con un’introduzione lineare, ammonterebbe a oltre 700 Mt: i 260 Mt non possono quindi rappresentare l’intera flessibilità, se si adotta questo metodo di calcolo.
Supponendo che i 260 Mt costituiscano una quantità cumulativa per gli stessi cinque anni, si parla di circa 52 Mt l’anno in media. Né la base può essere il tetto massimo stesso del sistema ETS: il 2% di un tetto massimo che alla fine degli anni Trenta si attesterà su poche centinaia di milioni di tonnellate corrisponderebbe a circa 5-10 Mt all’anno, un valore di un ordine di grandezza troppo basso. L’unica base che consente di ricostruire la cifra è quella delle emissioni nette dell’Unione nel 1990: due punti percentuali, pari a circa 90 Mt l’anno a pieno regime nel 2040 e introdotti gradualmente dal 2036, producono tra 230 e 280 Mt complessive a seconda del profilo di introduzione.
È anche così che dovrebbe essere interpretato il materiale esplicativo della stessa Commissione, che descrive il meccanismo come uno strumento volto a creare “ulteriore spazio per le emissioni nell’ETS europeo fino al 2%, mantenendo al contempo l’obiettivo del 90%”, e così lo interpreta anche l’ICAP, ossia come una quota pari a circa il 2% delle emissioni nette del 1990 e ampiamente al di sotto del tetto del 5%. È coerente anche con il ragionamento seguito dagli analisti di mercato, secondo cui i settori coperti dall’ETS rappresentano circa il 40% delle emissioni dell’Unione e quindi corrispondono approssimativamente a due dei cinque punti percentuali disponibili.
I “cinque punti percentuali” menzionati nella relazione potrebbero dunque descrivere l’allentamento consentito dalla Legge sul clima a livello dell’intera economia, al quale viene allineata la traiettoria dell’ETS. I 260 Mt rappresenterebbero la quota spettante ai settori ETS, mentre i restanti tre punti non sono affrontati dalla proposta. Potrebbero essere implicitamente riservati ai settori non ETS e alle future proposte sugli obiettivi nazionali per il periodo successivo al 2030.
Al di là delle quantità, diversi elementi dell’architettura meritano un esame più approfondito. Il primo aspetto è il suo carattere binario: la revisione del 2033 comporta un fattore di riduzione pari all’1,7% o al 2,7%, senza prevedere la possibilità di una fornitura parziale di crediti ammissibili.
Il secondo riguarda la tempistica. Gli acquisti inizierebbero nel 2036, mentre la domanda potrà essere confermata soltanto nel 2033. Una filiera di offerta prevedibile (condizione necessaria per le attività “trasformative” cui la Legge sul clima attribuisce priorità) richiede però che le procedure di autorizzazione dei paesi ospitanti, i sistemi di monitoraggio, rendicontazione e verifica (MRV) e le metodologie concordate congiuntamente siano operativi diversi anni prima; ciò giustifica la necessità di definire il progetto pilota in modo specifico, anziché limitarsi ad autorizzarlo.
Il terzo riguarda la coerenza tra i diversi strumenti. La bozza di regolamento attuativo sui prezzi del carbonio pagati nei paesi terzi, pubblicata per consultazione il 13 maggio, consentirebbe agli importatori di detrarre i crediti ai sensi degli articoli 6.2 e 6.4 utilizzati nell’ambito di un regime nazionale vincolante, fino al 10% delle emissioni coperte. I crediti entrerebbero così direttamente nella determinazione del prezzo del carbonio alla frontiera e solo indirettamente attraverso il tetto, creando un’asimmetria esaminata a marzo. L’interoperabilità tra questi diversi approcci, e con i sistemi di tariffazione emergenti dei paesi partner, non costituisce ancora un obiettivo esplicito di nessuno dei due testi.
L’interazione più importante, tuttavia, si colloca al di fuori dell’ETS. Il tetto previsto dalla Legge sul clima è definito a livello dell’Unione, ma diversi stati membri, interessati ad avere maggiore influenza sull’origine dei crediti per riflettere interessi nazionali, stanno già elaborando proprie strategie di approvvigionamento.
L’Agenzia svedese per l’energia, incaricata di concludere accordi ai sensi dell’articolo 6.2, lo ha già fatto con Ghana, Zambia, Nepal, Kenya e Repubblica Dominicana, e utilizza gli ITMO così ottenuti come misure complementari per il raggiungimento degli obiettivi nazionali, cancellando una quota per la riduzione complessiva delle emissioni globali. Anche l’Italia, tra le capitali che nel 2025 hanno spinto per una maggiore flessibilità, sta elaborando una propria strategia, strettamente collegata alle priorità della cooperazione allo sviluppo nell’ambito del cosiddetto Piano Mattei, mentre la Germania sta istituendo una funzione per acquistare crediti di carbonio destinati a impieghi nazionali.
Queste strategie nazionali emergenti sollevano una questione che il testo sull’ETS lascia aperta. In presenza di un’unica NDC dell’Unione, come dovranno essere riconosciuti gli acquisti effettuati dagli stati membri e a fronte di quale quantità? Del 5% dell’Unione, di una futura ripartizione dello sforzo tra gli stati membri, oppure di nessuna delle due? Le regole dell’Articolo 6, che definiscono le condizioni di utilizzo dei crediti e il periodo di applicazione degli NDC, rendono indispensabile un coordinamento tra i partner in vista dei prossimi aggiornamenti degli NDC.
Per evitare una frammentazione, il pacchetto autunnale potrebbe differenziare l’origine dei crediti all’interno di un quadro comune di approvvigionamento: per esempio, attraverso un fondo comune gestito dalla Commissione, ma con quote dedicate agli interessi dell’Unione e degli stati membri, finanziato da una combinazione di proventi dell’ETS e contributi diretti nazionali.
Una struttura di questo tipo consentirebbe all’Unione di riflettere nei prossimi NDC il ruolo previsto per i crediti internazionali, offrendo ai paesi partner una certezza normativa di lungo periodo. Inoltre, permetterebbe di ancorare – come proposto di recente in una ricerca condotta presso l’European University Institute – gli acquisti a piani di policy congiunti che colleghino l’acquisto dei crediti a una transizione graduale e temporalmente definita verso un sistema di tariffazione interna del carbonio nei paesi ospitanti, anziché considerare i crediti esclusivamente come un mezzo per raggiungere gli obiettivi dell’UE in modo più efficiente in termini di costi.
La revisione dell’ETS ha dunque definito quanta flessibilità viene concessa al mercato del carbonio e attraverso quale canale, anche se la sua formulazione lascia spazio a interpretazioni errate riguardo a tale quantità. Non ha invece definito la destinazione dei restanti tre punti, la compatibilità tra gli acquisti nazionali e quelli dell’Unione, né il quadro delle regole di ammissibilità in base al quale gli uni e gli altri saranno valutati. Queste sono le domande a cui dovranno rispondere le prossime proposte affinché i 260 milioni di tonnellate costituiscano un trampolino di lancio verso un quadro globale più integrato in materia di tariffazione del carbonio, anziché rappresentare l’unica certezza in un mercato che, per stessa ammissione della Commissione, potrebbe non esistere nel 2033.
Al di là delle quantità e dell’offerta disponibile, il dibattito dovrebbe comunque essere inquadrato nel più ampio contesto dell’azione per il clima. “Nel complesso, l’Accordo di Parigi offre alle Parti come l’UE un grado significativo di flessibilità rispetto alle modalità con cui può svilupparsi la cooperazione climatica, e questa discussione sui crediti si inserisce esattamente in tale quadro”, osserva Injy Johnstone, Senior Research Fellow presso il Max Planck Institute e fondatrice dell’Article 6 Observatory. “Ora che l’articolo 6 è stato integrato negli strumenti della politica climatica europea, un elemento centrale dell’approccio comune dell’UE dovrebbe essere l’uso responsabile di questi strumenti, compreso il modo in cui gli standard che l’UE, in qualità di acquirente dei 260 Mt, stabilirà che garantiranno l’integrità ambientale. Senza tale coordinamento, l’UE rischia di rallentare anziché accelerare gli sforzi di mitigazione climatica sia all’interno che al di fuori dei propri confini, continuando nel contempo a discutere di quantità o a valutare se le misure siano sufficientemente in linea con le esigenze nazionali.”
“La proposta di revisione dell’ETS ci offre una prima, significativa indicazione della quantità e del modo in cui l’UE intende interagire con i mercati internazionali del carbonio negli anni a venire”, conclude Aurora D’Aprile, EU Policy Director di IETA Europe, intervenendo a titolo personale in qualità di esperta. “Il pacchetto legislativo atteso entro la fine dell’anno completerà il quadro. Ci si attende che chiarisca quali crediti saranno ammissibili, come saranno gestiti e quanta domanda aggiuntiva potrà arrivare al di là dell’ETS, attribuendo potenzialmente agli stati membri un ruolo molto più attivo nel mercato.”
In copertina: immagine Envato