L’Azienda Ospedaliera dei Colli di Napoli mette a gara la conduzione e la manutenzione dei propri impianti tecnologici. Ma nel bando manca qualcosa che la legge pretende da anni, i criteri ambientali. Minimi. Così, la seconda classificata se ne accorge e impugna l’aggiudicazione. L’8 ottobre 2025 il Consiglio di Stato le dà ragione e cancella tutto: quei criteri, scrivono i giudici, rispondono a una norma imperativa, e ometterli rende illegittima l’intera procedura, travolgendo anche il contratto già affidato. Non basta a salvarla nemmeno il fatto che l’offerta vincente fosse comunque ecosostenibile. Quel caso è la punta emersa di un fenomeno che attraversa l’intera spesa pubblica italiana, e che il IX Rapporto dell’Osservatorio Appalti Verdi di Legambiente e Fondazione Ecosistemi misura per la prima volta su questa scala.
Criteri Ambientali Minimi (CAM) e Green Public Procurement (GPP)
La regola disattesa si chiama Criteri Ambientali Minimi. Sono le specifiche che il Ministero dell’Ambiente fissa per le categorie di beni, servizi e lavori che lo Stato mette a gara, dalla fornitura di toner alla manutenzione degli ospedali, dall’asfalto delle strade alla ristorazione scolastica. Stabiliscono soglie sui consumi, quote di materiale riciclato, durata dei prodotti, modalità di smaltimento, e servono a far sì che, a parità di funzione, la scelta pubblica cada su ciò che pesa meno sull’ambiente. Dall’articolo 57 del nuovo Codice appalti le amministrazioni hanno l’obbligo di inserirli in ogni gara. Sono lo strumento operativo del Green Public Procurement, sigla GPP, gli acquisti verdi con cui la pubblica amministrazione dovrebbe orientare il mercato verso prodotti e servizi a basso impatto. Inserirli è un obbligo, non una facoltà lasciata al funzionario. Eppure, un bando su cinque continua a ignorarli.
Il rapporto, presentato al XX Forum Compraverde Buygreen di Roma, ha passato al setaccio 847 gare emesse nel 2025 da 122 stazioni appaltanti. In 191 casi i criteri non compaiono affatto. Il 22,6 per cento. Quasi un quarto della spesa analizzata si muove come se quella legge non esistesse, esponendosi alla stessa sorte della gara ospedaliera da cui siamo partiti.
Quando le gare saltano i criteri
Le gare che saltano i criteri si dividono in due famiglie, e la distinzione spiega più dei numeri assoluti. Ci sono norme in vigore da anni che ancora non sono entrate nella prassi degli uffici, e norme troppo recenti per essersi diffuse.
Nella prima famiglia il caso limite sono le calzature da lavoro, con un criterio che esiste dal 2018 e che manca in metà delle gare in cui andrebbe applicato. Ma il fenomeno tocca anche comparti più rilevanti per la spesa pubblica: il verde pubblico, la ristorazione, il tessile, dove i criteri vengono disattesi in un quarto o un terzo dei bandi nonostante esistano da tempo.
Nella seconda famiglia rientrano gli eventi culturali, dove il criterio salta in ventidue gare su cinquantacinque, e le strade, entrate nell'obbligo solo a fine 2024 e già disattese nel 38 per cento dei casi. Qui pesa la giovinezza della norma.
Tra le due famiglie si annida la zona più insidiosa, quella dei regolamenti interni. Per certe categorie l’amministrazione deve dotarsi di regole proprie prima ancora di poter scrivere il bando conforme. Quel passaggio burocratico aggiuntivo rallenta e a volte blocca del tutto. Chi deve far rispettare la regola finisce per inciampare nei propri lacci.
Mancanza di persone e competenze
Fermarsi al conteggio delle gare conformi sarebbe comodo e sbagliato. Il rapporto misura l’intero meccanismo del GPP e arriva a un indice di performance del 65 per cento. Dentro quel numero ci sono le crepe che contano davvero, e nessuna riguarda la mancanza di norme.
La prima crepa è il controllo. Il 78 per cento delle amministrazioni non verifica i propri acquisti verdi. Comprano, o dichiarano di comprare, e poi non guardano cosa hanno comprato.
La seconda è più radicale. Solo l’8 per cento delle stazioni appaltanti ha nominato qualcuno che si occupi di acquisti verdi. Tra le aziende sanitarie quel qualcuno non esiste in nessun caso. Prima ancora della competenza, manca la persona.
La competenza poi scarseggia un po’ ovunque. Più della metà delle amministrazioni indica la carenza di personale formato come ostacolo numero uno, e quasi una su due aggiunge che scrivere un bando conforme resta difficile. Una norma che esiste da un decennio si scontra ogni giorno con uffici a cui nessuno ha spiegato come applicarla.
Un Paese a tre velocità
Sotto la media nazionale si nasconde un’Italia che procede a passi diversi: le centrali di committenza regionali toccano l’83 per cento, il valore più alto, perché hanno strutture solide e personale preparato. Conviene però ricordare un numero del rapporto precedente: sui bandi 2024 lo stesso comparto arrivava al 90 per cento. La parte migliore del sistema non sta accelerando, sta rallentando.
Le ASL si fermano al 74. Conoscono lo strumento, faticano a maneggiarlo. Metà di loro ha problemi a scrivere i bandi, e solo una su cinque controlla gli acquisti. La gara annullata dal Consiglio di Stato, quella da cui siamo partiti, era proprio di un’azienda sanitaria. In coda restano gli enti gestori delle aree protette, al 59 per cento. Sono gli stessi che hanno la tutela dell’ambiente scritta nello statuto, e sono i più deboli del campione: monitoraggio al 16 per cento, un referente dedicato in sette enti su ottantatré. Il guardiano della natura è quello che applica meno la regola verde.
Una parte del sistema funziona, e vedere dove racconta molto del nostro Paese. Tre criteri superano l’80 per cento di applicazione. L’edilizia all'84, la pulizia e sanificazione all’83, i servizi energetici per gli edifici all’81. Hanno una cosa in comune: domanda pubblica matura, fornitori abbondanti, procedure ormai collaudate. Quando il mercato è pronto, il criterio ambientale smette di pesare e diventa abitudine.
Lo specchio rovesciato sta nei comparti dove l’offerta non esiste ancora. Tra i grandi soggetti aggregatori, oltre un terzo dei bandi non conformi nasce dalla difficoltà di trovare imprese capaci di rispettare i requisiti. Dove il mercato non si è attrezzato, la regola resta scritta sulla carta e basta.
Trecento miliardi di potere d’acquisto
Enrico Fontana, della segreteria nazionale di Legambiente, parte la sua analisi dal denaro. "Con quasi 310 miliardi di spesa - dice - la pubblica amministrazione decide la direzione del mercato e può spingere imprese e fornitori verso produzioni più pulite". In questa lettura i criteri ambientali diventano un fattore di qualità dell’appalto: procedure trasparenti, requisiti verificabili, tracciabilità dei materiali, e un argine contro le infiltrazioni illegali nelle gare.
Da qui le quattro proposte dell’Osservatorio: formare il personale con formulari costruiti sulle buone pratiche già esistenti; premiare chi applica i criteri e introdurre controlli a campione per penalizzare chi li aggira; usare gli appalti verdi anche come freno al dumping sociale lungo le filiere; integrarli in una politica industriale che guardi a un Clean Industrial Deal europeo.
Silvano Falocco, direttore di Fondazione Ecosistemi, allarga lo sguardo coprendo l’esperienza di vent’anni di Forum. "Gli acquisti pubblici – sostiene - sono una delle leve economiche e industriali più grandi del Paese, e in una fase di crisi energetiche e tensioni geopolitiche comprare verde significa sostenere innovazione e filiere, rafforzare l’autonomia energetica, costruire una competitività che si gioca sulla qualità invece che sul ribasso".
Il quadro politico esiste, gli strumenti normativi pure, i soldi anche. La fotografia del rapporto mostra una carenza più ostinata e meno citabile nei convegni. Servono uffici che sappiano scrivere i bandi, persone incaricate di seguirli, dati per capire se i criteri funzionano. Dieci anni dopo l’obbligo di legge la transizione resta appesa a questo, e in gran parte degli uffici italiani questo ancora manca.
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