Il terreno è ancora lì, recintato, in fondo a via di Casal Selce, ai margini occidentali di Roma. Su quel suolo doveva sorgere uno degli impianti pubblici di economia circolare finanziati dal Piano nazionale di ripresa e resilienza: un digestore anaerobico per la frazione organica, capacità 100.000 tonnellate l’anno, produzione di compost e biometano.
A febbraio 2022 la Giunta capitolina aveva approvato il progetto sulla scia del bando del Ministero dell’Ambiente per i nuovi impianti pubblici di trattamento dei rifiuti urbani da raccolta differenziata, uno dei filoni del PNRR dedicati al ciclo dei rifiuti (Investimento 1.1, Linea B). Era uno dei quattro impianti che AMA, l’azienda municipalizzata di Roma Capitale, aveva candidato al Piano. Costo complessivo del pacchetto: 161 milioni di euro, di cui 123 chiesti al PNRR. La graduatoria definitiva del Ministero, pubblicata a dicembre 2022, ha respinto tutti e quattro i progetti capitolini per esaurimento del plafond. Roma non ha preso un euro dei 450 milioni stanziati su quella linea. Accanto al nome di Casal Selce, sul documento ministeriale, una dicitura tecnica: “Esaurito pertinente plafond”.
Roma non è sola. Sui 4.114 progetti presentati a livello nazionale per costruire o ammodernare impianti pubblici di gestione dei rifiuti, 1.860 venivano dal Mezzogiorno e chiedevano 4,6 miliardi di euro. La Campania ha presentato 49 proposte sulla linea dedicata ai nuovi impianti di trattamento e riciclo della differenziata, ovvero la Linea B: una sola è stata finanziata. Le Città metropolitane di Napoli, Bari, Reggio Calabria, Catania, Palermo sono uscite dalla graduatoria con zero. E con loro Milano, Torino, Bologna, Firenze. Lo stanziamento per la Linea B era 450 milioni, le richieste sono state oltre sei volte tanto. Ne sono passate 24.
La regola scritta nel PNRR vincolava il Ministero dell’Ambiente a destinare almeno il 60% delle risorse al Centro-Sud, per chiudere il deficit impiantistico storico del Paese. Sulla maggior parte delle linee la soglia è stata centrata sui numeri assoluti. Sulla Linea B il riequilibrio territoriale si è invertito. REF Ricerche, principale centro studi italiano sui servizi pubblici locali, ha documentato che con quei fondi sono stati finanziati impianti per il trattamento del rifiuto organico in Lombardia, Veneto e Piemonte, regioni già dotate di capacità eccedente i fabbisogni di macroarea. La Campania e il Lazio, in deficit conclamato, non hanno ottenuto un singolo finanziamento. Il viceministro dell’Ambiente Vannia Gava aveva annunciato a febbraio 2023, un mese dopo la pubblicazione delle graduatorie, che il MASE avrebbe rimediato attingendo al capitolo del PNRR sull’autonomia energetica europea, il REPowerEU. Tre anni e mezzo dopo, di quella rimodulazione non c’è traccia operativa.
Materia Rinnovabile dedica all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza una serie di approfondimenti. Il primo capitolo è questo sull’economia circolare che nel disegno del Piano fa parte della componente dedicata anche all’agricoltura sostenibile, una delle prime voci di spesa, con 8,12 miliardi di euro complessivi e 2,1 miliardi destinati al ciclo dei rifiuti. A tre anni e mezzo dall’avvio dei bandi il quadro è quello di un Piano che ha cartografato per la prima volta il fabbisogno impiantistico italiano e che, allo stesso tempo, non è riuscito a soddisfarne più di una frazione. La contraddizione non è di un governo o di una stagione politica: è di una macchina amministrativa che sembra abituata a inseguire le risorse europee con l’ansia delle rendicontazioni, ma senza una strategia industriale complessiva.
I numeri di partenza e i numeri di oggi
All’origine, nell’aprile 2021, l’economia circolare nel PNRR valeva 2,1 miliardi di euro. La fetta più consistente, 1,5 miliardi, era destinata ai nuovi impianti pubblici di gestione dei rifiuti, affidati dagli Enti di Governo dell’Ambito Territoriale Ottimale e dai Comuni in forma singola o associata. I restanti 600 milioni andavano ai progetti faro delle imprese private per le quattro filiere strategiche dell’economia circolare europea: RAEE, carta, plastiche, tessili. A questi si aggiungevano 200 milioni del Programma Isole Verdi per le 19 isole minori non interconnesse e una quota minore per cultura e consapevolezza ambientale.
Quattro anni dopo, la stessa misura vale 1,81 miliardi. La differenza è il risultato della sesta e ultima revisione del Piano, approvata dal Consiglio europeo il 27 novembre 2025. La sottrazione netta è di 300 milioni di euro, il 15% delle risorse complessive. Il MASE chiama l’operazione “riqualificazione delle economie di gara”: sono i ribassi maturati in fase esecutiva e i progetti revocati che, invece di tornare al ciclo dei rifiuti, sono stati spostati su misure giudicate più vicine al rendiconto entro il 30 giugno 2026. Il portafoglio residuo, secondo i dati di OpenPNRR, l’osservatorio civico sul Piano sviluppato dalla Fondazione Openpolis con il Gran Sasso Science Institute aggiornati al 26 febbraio 2026, è di 1,81 miliardi.
Il dato che conta davvero è un altro. A fine 2025 le risorse spese sui 1,81 miliardi disponibili erano 376 milioni: il 21%. La curva di accelerazione è cominciata solo nella seconda metà dell’anno. La Corte dei Conti, nella relazione sul secondo semestre 2025 pubblicata a fine maggio 2026, ha stimato che 24,2 miliardi del PNRR complessivo slitteranno oltre il 30 giugno 2026, riferiti a 66 misure, pari a quasi il 40% della loro dotazione. La Missione del Piano sulla rivoluzione verde e la transizione ecologica, che ospita l’economia circolare, figura tra quelle con i valori assoluti di spesa più elevati ma anche con la maggiore esposizione al rischio di mancata conclusione.
Le tre riforme e i Piani regionali in attesa
Sulle riforme, il Piano si muoveva su tre direttrici. La Strategia nazionale per l’economia circolare uscì dal MASE nel giugno 2022, dopo una consultazione pubblica che aveva attratto le osservazioni di Confindustria, dei consorzi del riciclo e delle associazioni ambientaliste. Lo stesso mese arrivò il Programma nazionale per la gestione dei rifiuti, dispositivo previsto dall’articolo 198-bis del Codice dell’Ambiente come strumento di indirizzo per le Regioni con orizzonte 2028. La terza riforma, quella sul supporto tecnico alle autorità locali, si chiuse con un accordo di principio in Conferenza Stato-Regioni. Sulla carta, le scadenze erano rispettate. Nei territori, è un’altra storia.
OpenPNRR segna il tasso di completamento delle riforme di economia circolare al 95% sul 100 previsto. Il restante 5% racconta una vicenda precisa: le Regioni avrebbero dovuto adeguare i propri Piani regionali di gestione dei rifiuti entro 18 mesi dalla pubblicazione del Programma nazionale, ovvero entro dicembre 2023. Al giugno 2026 quelle che hanno consegnato un Piano conforme si contano sulle dita di una mano: Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Lombardia, parzialmente Veneto. Lazio, Campania, Calabria, Sicilia, Puglia restano con Piani precedenti, in alcuni casi del decennio scorso. La Campania, per esempio, opera con un Piano regionale del 2016, pre-PNRR. La cosa pesa due volte. La rispondenza dei Piani regionali alla normativa europea è condizione abilitante per l’accesso ai fondi di coesione, quindi le Regioni inadempienti rischiano di perdere risorse strutturali oltre a quelle del PNRR. E ARERA, l’autorità di regolazione delle reti, con due delibere del gennaio 2024 ha legato la regolazione tariffaria degli impianti di chiusura del ciclo alla classificazione contenuta nei Piani regionali. In assenza di Piani aggiornati, la regolazione delle tariffe di trattamento resta in un limbo che scoraggia gli investimenti privati.
I progetti faro: 192 ammessi, le filiere asimmetriche
Le graduatorie definitive del bando per i progetti faro delle imprese private uscirono il 23 dicembre 2022, a ridosso di Natale. Furono 192 le proposte ammesse: 115 al Centro-Sud, 77 al Nord, in rispetto del riequilibrio territoriale del 60-40. Il finanziamento singolo più alto, oltre 10 milioni di euro, andò a Ri.plastic spa di Potenza, azienda lucana che già trattava 30.000 tonnellate di RAEE all’anno. Quasi 8 milioni furono assegnati a Maire Tecnimont, gruppo industriale di ingegneria che aveva ultimato in Italia il primo impianto dimostrativo di riciclo chimico del poliestere. Quattro filiere, quattro logiche industriali differenti.
Le quattro filiere strategiche individuate dal Piano d’azione europeo per l’economia circolare sono RAEE (compresi pannelli fotovoltaici e pale eoliche), carta e cartone, plastiche, tessili. La distribuzione effettiva delle risorse non ha rispettato la simmetria iniziale perché la filiera plastiche ha assorbito il 45,8% dei 580 milioni assegnati, ben oltre il 25 previsto. Quella tessile si è fermata a 60 milioni su 150 disponibili: il plafond non è stato esaurito. Le proposte qualificate erano poche, la filiera era impreparata. RAEE e carta hanno utilizzato i propri stanziamenti rispettando il principio del 60% al Sud, attestandosi al 59 e al 57, mentre plastiche e tessili no: il 44% delle risorse plastiche è andato al Mezzogiorno, i tessili si sono fermati al 36. La filiera che la tradizione italiana coltiva da due secoli, dal polo di Prato in poi, è quella dove il PNRR ha mostrato la maggiore difficoltà di tradurre il proprio principio costitutivo in realtà.
Tessile, il laboratorio del ritardo
A Prato, in Toscana, recuperare gli scarti di lana è una pratica che risale all’Ottocento. Il distretto produttivo toscano è il punto più antico della filiera tessile circolare europea. Ma sulla traduzione di quella tradizione in un sistema regolatorio nazionale, l’Italia ha accumulato un ritardo significativo. La direttiva europea sui rifiuti del 2018 imponeva agli Stati membri di istituire la raccolta differenziata dei tessili entro il 1° gennaio 2025, ma l’Italia non ce l’ha fatta. Il MASE ha pubblicato il 3 aprile 2025 lo schema di decreto per l’istituzione del regime nazionale di responsabilità estesa del produttore (EPR) per la filiera tessile, con consultazione pubblica chiusa il 5 maggio. Il testo prevede obblighi per produttori, importatori e venditori online, target di raccolta differenziata crescenti, criteri di ecodesign, un contributo ambientale modulato sulla durabilità e sulla riciclabilità del prodotto. A novembre 2025 il decreto era passato per il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ed era tornato all’ufficio legislativo del MASE. La capo dipartimento per lo sviluppo sostenibile Laura D’Aprile, ascoltata in commissione Ambiente alla Camera nel marzo 2025, aveva dichiarato: “Vogliamo correre e contiamo di chiuderlo entro il 2025”. Il 2025 si è chiuso senza decreto in Gazzetta Ufficiale.
Mentre lo schema italiano restava in lavorazione, l’Europa si è mossa: il 27 settembre 2025 ha pubblicato la direttiva 1892, che modifica la direttiva quadro rifiuti e introduce un regime obbligatorio di responsabilità estesa del produttore per tessili e calzature in tutta l’UE. Termine di recepimento il 17 giugno 2027. Il sistema italiano, qualunque forma assuma quando il decreto verrà finalmente pubblicato, dovrà essere riformulato nel giro di due anni per allinearsi alla nuova cornice europea. Il tasso italiano di raccolta differenziata dei tessili resta sotto il 15% secondo l’Agenzia europea per l’ambiente, contro il 50% di Lussemburgo e Belgio. È questo il combinato che ha portato OpenPNRR a registrare, dal 27 novembre 2025, il primo ritardo formale del PNRR sul versante dell’economia circolare. L’obiettivo, codificato dal Piano come milestone M2C1-17nonies, prevedeva l’entrata in vigore entro fine 2025 della raccolta differenziata per i rifiuti domestici pericolosi e per i prodotti tessili. Non è stato raggiunto.
Una strategia scritta dal basso
Per gli analisti del Laboratorio sui Servizi Pubblici Locali di REF Ricerche, il think tank che dal 2013 segue il settore dei rifiuti in Italia, il punto è strutturale. La diagnosi è racchiusa in un position paper del febbraio 2024, il numero 262 della collana. Poiché non c’era una mappatura preventiva flusso per flusso dei surplus e dei deficit regionali, scrivono, la strategia del PNRR sui rifiuti è stata scritta dal basso. Vincono le proposte di chi ha già pronto il progetto e l’apparato tecnico per portarlo nei tempi del bando, cioè gli enti del Nord. Il Programma nazionale gestione rifiuti, la riforma che avrebbe dovuto svolgere la funzione di indirizzo, si è limitato a recepire le serie statistiche di ISPRA senza la quantificazione puntuale dei fabbisogni impiantistici per macroarea. Parte dei finanziamenti destinati al rifiuto organico, sostiene REF, avrebbe potuto essere ricondotta a filiere come i RAEE, dove la raccolta è ancora sotto il potenziale, o al revamping degli impianti di compostaggio esistenti con recupero energetico.
Edo Ronchi – presidente del Circular Economy Network e della Fondazione Sviluppo Sostenibile, già ministro dell’Ambiente con i governi Prodi e D’Alema – sul bilancio del PNRR per l’economia circolare mantiene una doppia chiave di lettura. Il giudizio di fondo è positivo: “Conviene o meno all’Italia tornare indietro nella transizione a una green economy decarbonizzata, circolare e che tutela il capitale naturale? Noi riteniamo di no, anche alla luce dell’impatto positivo sull’economia italiana avuto con i progetti del PNRR, nei quali è stato rilevante l’aspetto della sostenibilità ambientale”. Sull’aspetto industriale, però, va al cuore del problema: “Per rafforzare la circolarità della nostra economia è bene alzare i target del riciclo dei rifiuti, ma non basta. L’Unione Europea deve occuparsi in modo più incisivo dello sbocco di mercato, della domanda e dei prezzi, delle materie prime seconde che si ricavano dal riciclo”. E sull’orizzonte del prossimo Circular Economy Act europeo indica la priorità: “Un mercato unico europeo delle materie prime seconde è utile per eliminare gli ostacoli all’impiego di materiali riciclati in Europa e per promuovere un maggiore uso di materiali riciclati di qualità. Così si rafforzerebbe anche la filiera del riciclo italiana, frenando la concorrenza sleale, a basso costo e di minore qualità, di Paesi extraeuropei”.
Ponte Italia, la confessione
La promessa di Vannia Gava era stata netta. A febbraio 2023, al termine della Cabina di regia di Palazzo Chigi, il viceministro all’Ambiente aveva detto che il MASE avrebbe rimediato all’esclusione di Roma e Napoli attingendo al nuovo capitolo REPowerEU del PNRR. Tre anni e mezzo dopo, di quella rimodulazione non c’è traccia operativa. L’unico capitolo del REPowerEU che avrebbe potuto ospitare quei progetti riguarda l’approvvigionamento sostenibile delle materie prime critiche, una materia industriale diversa dalla gestione dei rifiuti urbani. Nei tre anni successivi il MASE non ha aperto un avviso pubblico specifico che dia copertura ai dieci impianti di Roma Capitale e di ASIA Napoli rimasti fuori dalla Linea B.
Roma ha imboccato la strada del termovalorizzatore, in costruzione, e ha rifinanziato in proprio i progetti di digestione anaerobica. ASIA Napoli ha lavorato sul Piano industriale. Il 7 aprile 2025 le due municipalizzate hanno firmato il contratto di rete “Ponte Italia”, con sede a Roma e Comitato di gestione congiunto. L’accordo prevede progettazione condivisa di impianti, acquisto congiunto di automezzi, ricerca e sviluppo con università, partnership pubblico-private, lancio di bond sostenibili. Il presidente AMA Bruno Manzi ha parlato di “economie di scala”, l’amministratore unico di ASIA Domenico Ruggiero di “modello di cooperazione industriale per ridurre il gap impiantistico”. Le aziende municipalizzate di Roma e Napoli hanno dovuto cercare da sé la strada, dopo che il principale strumento di finanziamento pubblico del decennio non era passato dalle loro casse.
La mappa di un fabbisogno
Il 13 aprile 2026 il Servizio Studi della Camera ha pubblicato il proprio dossier sull’attuazione del PNRR per la nona rata. La fotografia complessiva è questa: la spesa cumulata del Piano al 30 novembre 2025 è di 101,3 miliardi su 194,4 totali, il 52%. L’Italia ha incassato dalla Commissione europea 153,2 miliardi su 194,4, con il 72% di traguardi e obiettivi conseguiti. La nona rata da 12,8 miliardi è arrivata a fine aprile 2026. Restano da rendicontare circa 40 miliardi nei sei mesi che separano il Paese dalla scadenza del 30 giugno 2026, di cui una parte significativa sul versante della transizione ecologica.
L’economia circolare ha una sua fisionomia precisa in questa corsa finale. Il PNRR ha portato il fabbisogno reale del settore nei documenti ufficiali del Paese per la prima volta da quando il Codice dell’Ambiente, nel 2006, aveva delegato alle Regioni la pianificazione del ciclo dei rifiuti. La domanda inevasa di Casal Selce, dei 446 progetti respinti per esaurimento del plafond, dei Piani regionali in attesa, delle filiere come quella tessile dove le risorse non si sono trovate, è oggi la mappa di ciò che il Paese sa di non aver fatto. Resta da capire se servirà alla prossima stagione di programmazione europea.
Immagine in copertina: Envato Elements