Il 7 gennaio 2026 la Casa Bianca ha pubblicato un memorandum presidenziale che annuncia il ritiro degli Stati Uniti da 66 organizzazioni internazionali. Tra queste figurano la Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) e il gruppo intergovernativo sul cambiamento climatico (IPCC). Gli Stati Uniti diventerebbero così il primo paese al mondo ad abbandonare il trattato fondativo del 1992, quello stesso accordo che il Senato USA ratificò all’unanimità sotto la presidenza di George H.W. Bush.
L’annuncio ha generato reazioni immediate nella comunità internazionale, con dichiarazioni di preoccupazione da parte di organizzazioni ambientaliste, scienziati e diplomatici. Ma dietro la propaganda dell’amministrazione Trump si nasconde una realtà giuridica più complessa: quel memorandum, nonostante i toni trionfalistici, non ha valore legale vincolante per uscire da un trattato ratificato dal Senato. E infatti, a una settimana dalla pubblicazione, gli Stati Uniti non hanno ancora notificato formalmente alcun recesso al Segretariato dell’UNFCCC. Questo naturalmente non significa che non lo facciano, solo che non basta un post social per disinnescare un meccanismo strutturato e consolidato. Una cosa sono le azioni, un’altra è la loro narrazione.
Il memorandum della Casa Bianca
Il memorandum del 7 gennaio rappresenta il culmine di un processo iniziato nel febbraio 2025, quando Trump firmò l’ordine esecutivo 14.199. Con quell’ordine, il presidente incaricò il segretario di stato Marco Rubio e il rappresentante permanente degli USA presso le Nazioni Unite, Mike Waltz, di condurre una revisione di tutte le organizzazioni internazionali delle quali gli Stati Uniti sono membri, identificando quelle “contrarie agli interessi nazionali statunitensi”.
Il risultato di quella revisione è contenuto nel memorandum: una lista divisa in due sezioni. La prima elenca le organizzazioni non-ONU dalle quali uscire, sotto diretta indicazione presidenziale. Qui figurano l’IPCC, l’Agenzia internazionale per le energie rinnovabili (IRENA), la Piattaforma intergovernativa tra scienza e politica sulla biodiversità e i servizi ecosistemici (IPBES), l’International Energy Forum e l’International Solar Alliance. La seconda sezione riguarda le agenzie ONU alle quali gli Stati Uniti intendono ritirare partecipazione attiva e finanziamenti. Qui compare l’UNFCCC, insieme ad altre 31 entità delle Nazioni Unite tra cui UN Water, UN Oceans, il Fondo ONU per la popolazione e l’Agenzia ONU per l’uguaglianza di genere.
Nelle motivazioni addotte dall’amministrazione Trump, queste organizzazioni vengono descritte come “ridondanti”, “mal gestite”, “inutili”, o addirittura “catturate dagli interessi di attori che promuovono agende contrarie alle nostre”. Il Segretario di stato Rubio, nel comunicato ufficiale, ha dichiarato: “Non continueremo a spendere risorse, capitale diplomatico e il peso legittimante della nostra partecipazione in istituzioni che sono irrilevanti o in conflitto con i nostri interessi”.
La questione giuridica: un memorandum senza valore legale
Ma c’è un problema tecnico-giuridico fondamentale che attraversa tutto il memorandum: la distinzione tra le due liste non è casuale. Jacopo Bencini, ricercatore presso l’Istituto universitario europeo e presidente di Italian Climate Network, tra i più attenti osservatori italiani della diplomazia climatica internazionale, ha spiegato a Materia Rinnovabile che “per le agenzie ONU, il memorandum specifica che il ritiro consiste nella cessazione della partecipazione o dei finanziamenti to the extent permitted by law – nei limiti previsti dalla legge. Questa formula non è accidentale: riconosce implicitamente che il presidente non ha il potere unilaterale di far uscire gli Stati Uniti dall’UNFCCC”.
La ragione è costituzionale. Quando la Convenzione fu negoziata a Rio de Janeiro nel 1992, il presidente George H.W. Bush la sottopose al Senato per la ratifica, come previsto dall’Articolo 2 della Costituzione statunitense per i trattati internazionali. Il Senato la approvò con voto unanime, 92 a 0. Da quel momento, l’UNFCCC è diventata parte del diritto interno degli Stati Uniti. “Non lo ha fatto ancora”, conferma Bencini quando gli chiediamo se Trump abbia effettivamente avviato il processo di recesso. "Il memorandum non ha un valore legale. Sul sito della Convenzione e sul portale ONU dei trattati, dove viene registrato lo status di ratifica ed entrata in vigore, a oggi – dopo dieci giorni dalla pubblicazione del memorandum – non è stata inviata alcuna comunicazione formale di recesso.”
La questione è tutt’altro che accademica. La Costituzione statunitense stabilisce chiaramente che serve il consenso del Senato (con maggioranza di due terzi) per entrare in un trattato, ma non specifica se sia necessario lo stesso consenso per uscirne. Si tratta di una zona grigia del diritto costituzionale statunitense che non è mai stata risolta definitivamente. Nel 1979, un caso simile arrivò alla Corte Suprema (Goldwater vs Carter), ma i giudici stabilirono che si trattava di una “questione politica” non adatta al sindacato giudiziario, rimandando la palla al confronto tra esecutivo e legislativo.
“Può essere che la notifica di recesso venga effettivamente inviata all’ONU, ma potrà essere contestata dal Congresso”, spiega Bencini. Trump però potrebbe aver lanciato il memorandum per alimentare la propria narrativa politica interna, senza avere realmente intenzione – o la volontà politica – di affrontare una battaglia congressuale complessa e dalla vittoria incerta. Al di là delle questioni giuridiche, però, il ritiro annunciato ha conseguenze pratiche immediate, specialmente sul piano finanziario e scientifico.
USA fuori da UNFCCC e IPCC: le conseguenze
L’uscita dall’IPCC, che non richiede ratifica congressuale essendo l’adesione avvenuta per decisione amministrativa, comporta due effetti concreti. Il primo è la perdita di 1,67 milioni di dollari annui dal fondo fiduciario del Panel, dove gli Stati Uniti sono storicamente tra i maggiori contribuenti. Si tratta di una cifra significativa per un organismo che opera con budget limitati e che deve coordinare il lavoro di migliaia di scienziati in tutto il mondo per produrre i rapporti di valutazione sul clima.
Il secondo effetto, forse ancora più grave, riguarda la partecipazione scientifica. “Sicuramente una gran parte della partecipazione scientifica verrà meno”, spiega Bencini. “Nell’IPCC sono i governi a nominare gli scienziati, e gli USA non lo faranno più.” In teoria, i singoli ricercatori statunitensi potrebbero continuare a partecipare ai lavori dell’IPCC a titolo individuale o attraverso altre entità accreditate. “Ma è comunque un duro colpo per il processo, considerando che gli USA sono tra i paesi scientificamente più avanzati nella ricerca sul clima.”
Il problema non è solo formale. Per gli scienziati impiegati presso università pubbliche o agenzie federali, sarà sempre più difficile – se non impossibile – giustificare trasferte internazionali, ottenere autorizzazioni per conferenze ONU, o dedicare ore lavorative a progetti per i quali il governo federale ha ritirato il proprio supporto. Per quanto riguarda l’UNFCCC, il ritiro dei finanziamenti statunitensi – già effettivo in realtà dallo scorso anno – lascerà il Segretariato in difficoltà economiche. Gli Stati Uniti erano storicamente tra i maggiori contributori, e la loro assenza si farà sentire nell’organizzazione delle Conferenze delle Parti (COP), nel supporto ai paesi in via di sviluppo e nella gestione ordinaria dell’architettura negoziale globale sul clima.
L’assenza USA dai tavoli negoziali modifica inoltre gli equilibri della diplomazia climatica globale. C’è il rischio di un “effetto slavina”, con altri paesi che seguano l’esempio statunitense? Bencini è cauto ma realista: “L’Argentina è uno tra i paesi più svincolati a livello individuale. Ritirando la delegazione dalla COP29 due anni fa, si era già espressa in tal senso”. Il governo di Javier Milei ha infatti adottato posizioni fortemente critiche verso l’agenda climatica multilaterale, allineandosi esplicitamente alle posizioni trumpiane. Per altri paesi, però, la situazione è diversa. Inclusa l’Italia dell’alleata Meloni.
“Per l’Italia il quadro è sostanzialmente diverso, anche perché si è all’interno di un contesto europeo, dove è il Consiglio che prepara un mandato negoziale comune”, spiega Bencini. L’Unione Europea mantiene un approccio unitario sulla diplomazia climatica, e l’Italia – storicamente molto coinvolta nei processi multilaterali sul clima – difficilmente potrebbe sfilarsi unilateralmente. “Abbiamo una storia in questo contesto, anche quando il governo è più negazionista: partecipa comunque e senza dubbio alla COP, anche se a Belém abbiamo visto una certa timidezza rispetto a nuovi eventuali impegni di spesa.”
Un vuoto da colmare (dalla Cina?)
L’assenza degli Stati Uniti potrebbe però aprire spazi di leadership per altri attori globali. La Cina, l’Unione Europea, l’Alleanza dei piccoli stati insulari (AOSIS) hanno tutto l’interesse a riempire il vuoto lasciato da Washington. “In politica come in fisica: quando si crea un vuoto qualcosa lo riempie, in questo caso la Cina e alleati”, conferma Bencini.
C’è un’ironia nella situazione: mentre Trump dichiara guerra al multilateralismo climatico, altri paesi stanno accelerando la transizione energetica per ragioni economiche e strategiche. “Le energie rinnovabili costano dieci volte meno rispetto a dieci anni fa”, ricorda Bencini. “Paesi che trainano per motivi di interesse nazionale, commerciale e strategico continueranno a farlo.” In altre parole, la transizione energetica globale procede ormai con una logica di mercato e di competitività tecnologica che prescinde dalle scelte di un singolo governo, per quanto potente.
La domanda centrale resta: l’architettura climatica globale può reggere senza gli Stati Uniti? Bencini è moderatamente ottimista: “Sono usciti e rientrati varie volte tra Kyoto e Parigi, ora il memorandum ci pone dinanzi a una sfida al sistema dai toni inediti. Il colpo più duro è all’IPCC, questo è un effetto formale, simbolico, politico e pratico. Ma l’architettura UNFCCC sembra resistere. C’è una maggioranza di paesi che continua a resistere. L’attuale governo USA si sta comportando così, ma gli altri 197 paesi e territori devono fare bene la propria parte”.
Cosa succede ora
Di fronte a questo scenario, quali sono le priorità per la diplomazia climatica globale? Bencini identifica tre linee d’azione: “Rispettare le timeline degli NDC e con ambizione crescente. Collettivamente trovare le risorse al massimo per il Sud Globale secondo quanto stabilito negli ultimi anni. E garantire i soldi per i meeting e per l’IPCC, mantenuti a livelli precedenti, senza fare eccessivo ricorso a fondi privati o filantropici, per quanto possibile”.
Il primo punto riguarda la credibilità del processo di Parigi: se i paesi continuano a presentare impegni nazionali deboli o a non rispettare le scadenze per l’aggiornamento degli NDC, il sistema perde senso. Il secondo punto è ancora più critico: i paesi in via di sviluppo, che subiscono gli impatti più gravi della crisi climatica pur avendo contribuito meno alle emissioni storiche, hanno bisogno di finanziamenti concreti per l’adattamento e per la transizione energetica. Il ritiro statunitense rende ancora più urgente che l’Europa, la Cina, il Giappone e altri donatori industrializzati colmino il vuoto – la Cina, in particolare, non può continuare a giocare per sempre la parte del paese in via di sviluppo.
Il terzo punto tocca la sostenibilità operativa delle istituzioni multilaterali: senza fondi pubblici adeguati, c’è il rischio che organismi come l’IPCC o il Segretariato dell’UNFCCC diventino troppo dipendenti da finanziamenti privati, con tutti i conflitti d’interesse che ne deriverebbero.
Mentre scriviamo, sono aperti tre scenari possibili. Il primo: Trump non invia mai la notifica formale di recesso, limitandosi alla propaganda interna mentre gli Stati Uniti rimangono tecnicamente dentro l’UNFCCC ma completamente inattivi. Il secondo: Trump tenta il recesso unilaterale, viene contestato legalmente, e la questione finisce in tribunale o in un braccio di ferro con il Congresso. Il terzo: una futura amministrazione statunitense – democratica o repubblicana moderata – decide di rientrare attivamente nel sistema multilaterale climatico, ma a quel punto dovrà affrontare un percorso politicamente complicato che richiede una nuova ratifica del Senato.
Qualunque sia lo scenario che si realizzerà, una cosa è chiara: il colpo inferto all’architettura climatica globale è reale, anche se non letale. E mentre Washington litiga con sé stessa sul significato della propria Costituzione, il pianeta continua a riscaldarsi, gli eventi estremi a moltiplicarsi, e il tempo utile per agire a ridursi.
In copertina: Donald Trump all’80ª assemblea delle Nazioni Unite fotografato da Daniel Torok © Foto ufficiale della Casa Bianca